京津冀协同发展： 强化副中心职能 背后或有大棋局

经过中央、地方等各级政府的披露，京津冀协同发展的整体思路正在浮出水面。

5月27日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。其中明确将建设北京城市副中心和推动京津冀协同发展视为一体，等同对待。

专家认为，这一调整，既意味着“副中心”作用将得到进一步强化，也说明副中心建设和京津冀协同发展等政策进入细化阶段。据了解，未来这些政策或将有实质性的进展。

“副中心”作用更加强化

5月27日下午，北京市通州区实行京籍人口落户临时性限制措施。即便是北京户籍居民，满足非投靠直系亲属、拥有多套房而不在通州实际居住、购买通州商业、办公等非住宅等条件的，一律不予落户。

此前的5月5日，通州区发文，对商务型公寓和商业、办公项目实施限购。更早之前的2015年8月，通州对住宅实施限购。

这一切动作的大背景，就是在去年7月，通州区被定位为北京的“副中心”。

正当外界习惯于将这些事件孤立看待的时候，5月27日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。其中明确指出，建设北京城市副中心，不仅是调整北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间的需要，也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要。

上述会议首次将建设北京城市副中心和推动京津冀协同发展视为一体，赋予城市副中心建设以更多的内涵，体现出一种更高的视角。

国土资源部某专家向21世纪经济报道记者表示，“副中心”所承担的职能将会更重。不仅负责北京市的行政、经济、文化等核心职能，而且还将构成京津冀协同发展的核心，其在各方面的辐射和带动作用都将强化。近期通州推行的一系列政策措施，即是为这种定位腾出空间。

他认为，从功能划分上看，首都的四大核心功能将主要集中在北京的中心区，未来或划定一定的区域作为其管辖范围。且在北京市的“十三五规划纲要”中都已明确了落地的区域。

而清华研究院城市策划研究所副所长彭剑波向21世纪经济报道记者表示，这两者本身就是有机的整体，因为首都功能的疏解，本身就是协同的概念。不仅有助于解决北京的大城市病，而且对河北、天津等地也提供了发展机会。

有分析认为，这一概念与个别国家的设置有类似之处，如华盛顿和堪培拉，即是在一个特定区域内设置的，由中央政府特殊管辖的区域。

不过，彭剑波指出，二者有着很多不同之处，并不能完全等同视之。他表示，前两者的定位是单一导向，首都的功能被严格限定为“政治中心”，甚少附带其它的功能。而根据我国的首都功能定位，需要具备全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等四大核心功能。

政策进入细化阶段

“副中心”职能的强化和非首都功能疏解相辅相成，“副中心”的定位和首都的定位都将会更加清晰。

对于“非首都功能”的疏解，发改委曾提出过“几个一批”的概念，包括“一批制造业”、“一批城区批发市场”、“一批教育功能”、“一批医疗卫生功能”、“一批行政事业单位”。其中的“一批教育功能”指疏解一些院校，“一批医疗卫生功能”，则指中心城区不再新增综合性医院。

在这些功能方面，北京市核心区与非核心区，北京与周边区域都有着明显的差别。

彭剑波则依据疏解的路径，指出京津冀一体化的三条发展轴。其一为，北京向东到通州，然后到廊坊市的“北三县”，再到天津。其二为，由中关村的研发，到CBD金融，到亦庄的高端制造，到廊坊的产业配套，再到天津港。其三为，从北京往南到第二机场，再到固安，最后到京开高速沿线的其它区域。

然而，该项行动之所以上升到中央政治局会议的高度，还因为在实际操作过程中的复杂性。

美国龙安建筑规划设计顾问公司行政总裁、前纽约市规划局委员饶及人认为，非首都功能疏解的过程可能较为漫长。除就业、学校、医疗等基本生活配套外，还应当有更为成熟的社区，和更为优良的环境。这样才能引导人口的自发流动，而非强迫式集中。

彭剑波也指出，北京已形成一个巨型人口城市的规模。结合世界其它大城市的发展史，要实现千万级人口的疏解，并构建生产、生活、生态的有机平衡，至少需要十年以上的时间。

“就现阶段来看，北京和周边区域之间，各方面都存在巨大差异。因此实际操作不会太顺利。”彭剑波说。

这也意味着，未来建设城市“副中心”、推动京津冀协同发展方面的动作将趋于细化。

上述国土部专家亦指出，未来一段时间，京津冀协同工作小组将可能出台实质性的动作。京津冀三地，以及纳入辐射范围的山东德州之间，将有更多的政策互动，并可能推出相关的细化政策。